おいかわ・まさや  1988年毎日新聞社に入社。水戸支局を経て、92年政治部。激動の日本政界を20年余り追い続けた。2005年からワシントン特派員として米政界や外交を取材。13年北米総局長。16年4月から論説委員

 

「憲法改正は選挙法の見直しで実現を」

ミャンマー連邦議会が憲法改正委員会の設置を決定した。2008年に軍事政権によって制定された現行憲法を見直し、真の民主化を実現させようとするアウンサンスーチー国家顧問兼外相率いる国民民主連盟(NLⅮ)が提案し、承認された。スーチー氏にとって大きな賭けに出た格好だが、軍部の反発は強く、改正のハードルも高いことから、論議の行方は見通せない。

こうした中、米紙ニューヨーク・タイムズ紙に掲載された無名の法律コンサルタントの寄稿が目を引く。「ミャンマー憲法は改正できないというが、それは間違っている」と主張している。ハーバード法科大学院とタフツ大フレッチャースクールで法律と国際問題を学んだ英才で、ミャンマーで少数民族の抵抗グループを支援するジェイソン・ゲルボート(Jason Gelbort)氏だ。

改憲論議へ委員会設置

憲法改正委員会の設置は2月6日の議会で決まった。現地からの報道によると、大民院(下院)と民族院(上院)の出席議員のうち、過半数を占めるNLⅮ会派389の賛成多数で承認された。採決では、憲法の規定により両院で4分の1を占める軍人議員192人が抗議の態度を示して反対したという。2016年にNLⅮ政権が発足してから、具体的な憲法改正のプロセスに入るのは初めてだ。スーチー氏にとっては軍部への大きなチャレンジとなる。

国連ミャンマー人権問題担当の李亮喜・特別報告者は2月7日に声明を発表し、「前向きな進展であり、真の民主主義への移行につながることを期待する」と歓迎した。議員の最大25%を軍人議席とし、国軍トップに国防や国境担当閣僚の指名権がある現行憲法を「民主的ではなく、修正なしにはミャンマーは民主主義国家とはみなされない」と指摘し、民主憲法の実現を促した。

スーチー氏がこの段階で改憲論議に着手したのは、2017年に起きた軍部によるイスラム教徒少数民族ロヒンギャの掃討作戦で70万人以上の難民が発生し、避難した隣国バングラデシュからの帰還が進まない現状への国際社会からの批判が背景にある。ロヒンギャ迫害問題の取材中だったロイター通信記者2人が国家機密法違反罪で実刑判決を受けたことにも欧米諸国が反発しており、民主化への取り組みをアピールする狙いもある。1年半後に迫る2020年11月の次期総選挙から逆算してもギリギリのタイミングでもある。

2月下旬にはミャンマーの最大都市ヤンゴンの中心部で反軍部の改憲推進派によるデモが2回にわたって行われた。ロイター通信によると、参加者は「2008年憲法の修正を」といったプラカードを掲げ、「軍部独裁は引っ込め」などと訴えた。これに対し、ミャンマー軍の報道官は記者会見で「憲法改正のための委員会設置は、2008年憲法の規定にはない手続きだ」と批判した。ただ、軍人議員も委員会には参加する方針だ。

実現への高いハードル

憲法の規定では、憲法改正には両院を合わせた議員の4分の3を超える賛成が必要で、4分の1を占める軍人議員以外の全員と、軍人議員の少なくとも1人の賛成が必要になる。軍部の有利な条項で、改憲に対する軍部の「拒否権」と言われている。また、外国人の配偶者や子供がいる国民が大統領候補になることを禁じている。スーチー氏には英国人との夫とその間に2人の子供がおり、スーチー氏が大統領になり、名実ともに実権を持つことを阻んでいる。

スーチー氏は、「大統領の上位ポスト」として「国家顧問」の地位を創設して就任したが、それでも軍部への影響力は極めて制約されている。NLⅮは具体的な修正条項を明らかにしていないが、真の民主化には軍部の影響力を低減する必要があるとしており、軍人議員の「指定席」条項(436条)や、大統領候補の制限条項(59条)などを改正対象にするとみられている。メンバーは政党と軍部が議員数に比例して代表を出し、委員長はNLⅮから選出する。

憲法改正委員会は設置されたものの、スーチー氏にとって厳しい状況であるのは変わりない。確かに、真っ向勝負ではハードルが高いが、ゲルボート氏が提案したのは、憲法を修正しなくても、ミャンマーの選挙法を改正することで、改憲を実現しようというものだ。スーチー氏には「軍部をしのぐ強い権力を持っている」と訴えている。

ハーバード法科大学院の卒業生紹介のウェブサイトによると、ゲルポート氏は2013年に同大学院を修了している。それまでは英ケンブリッジ大学で経営戦略を学ぶなど別の分野を学んでいたが、同大学院修了後、ミャンマーとタイでの法律コンサルタントの道を進んだという。

ゲルポート氏は、法律では最高レベルのハーバード法科大学院と、外交官など国際政治の専門家を輩出することで有名なタフツ大学フレッチャースクールで「デュアルディグリー」(二重学位)を取得した。ゲルポート氏は同大学院のプロフィール紹介で「ハーバードでは、批判的思考、事実調査、調査スキルを学び、フレッチャーでは広範な国際的な法律を習得した」という。

いわば、法律と国際政治の両方に詳しいゲルポート氏は現在、ミャンマーの憲法改正、民族間の休戦交渉、人権問題に関し、ミャンマーで少数派抵抗グループや市民団体に法律的なアドバイスをする法律コンサルタントを仕事としている。

そんなゲルボート氏の提案がニューヨーク・タイムズの寄稿欄(電子版)に掲載されたのは、2月21日だ。ゲルポート氏は、現行憲法には軍部に「拒否権」があるため、「軍部の権限を制約するいかなる改正案も軍部の同意なしには議会を通らないと言われている」と指摘し、有識者は米政府や米議会、大学やシンクタンクの専門家、主要メディアがこぞって同じ見方をするが、「それは間違っている」と書いた。どういうことか。

定数の運用見直しを

ゲルボート氏が指摘するのは大民院(下院)の構成を定める憲法109条の解釈だ。この条文によると、人民院は「最大定数440人」とし、①選挙を通じて有権者によって選出される「330人を超えない人民院議員」②国軍最高司令会が指名する国軍軍人である「110人を超えない人民院議員」――で構成される。この結果、単純に計算すれば、有権者選出が75%、軍指名が25%となるが、あくまで「最大数」を前提にした場合だ。

一方、管区・州と軍部から選ばれる民族院(上院)の構成を定めた憲法141条は、総定数においては「最大定数224人」と大民院と同じ「最大枠」の規定となっているが、その内訳は、①管区・州から選出される「168人の民族院議員」②国軍最高司令官が指名する国軍軍人である「56人の民族院議員」――としていて、上限を定めたものではないことがわかる。

現在の人民院の有権者選出議員は323人で、上限の330人に7人に足りない。選挙時に紛争や治安悪化で投票所が閉鎖されたためだ。人民院と民族院を合わせた連邦議会の最大定数は664人だが、民族院が最大定足数なのに対し、人民院に欠員がある分、現在の総数は657人。このうち軍人議員は166人と25%をわずかに上回る(25・2%)。

ゲルポート氏が目を付けたのは、大民院の構成が不平等だという点で、「有権者選出議員数が憲法に定める上限より少ない場合は、軍指定議員数もそうすべきだ」と言う。軍人議員の割合を25%以下に抑え込めば、「拒否権」を封じることができるというわけだ。憲法は大民院の定数上限を定めているだけで、こうした運用は連邦選挙法での改正で実施できる、と主張する。

連邦法の改正は過半数で実現する。現地からの報道によると、現在の連邦議会の党派別勢力は、▽NLⅮが385議席(59%)▽軍指定議員が166議席(25%)▽軍部系の連邦団結発展党(USDP)が41議席(5%)で、残りの11%が民族政党や独立系の12政党の議員だ。理論的にはすでに過半数を持つNLⅮが強行すれば、実現できなくはない。

しかし、そうしないのはわけがある、とゲルポート氏は言う。1つは、スーチー氏も軍部の影響力を無視して政権運営はできないという現実的な視点だ。軍部と全面対決する形で国内法改正に踏み切れば、軋轢は強まるだけだ。軍部との対立から次期総選挙が混乱する不測の事態が起きても不思議ではない。

また、2017年にスーチー氏の側近でNLDの法律顧問だったコーニー氏が射殺された事件も影を落としている。コーニー氏は大統領就任が禁じられているスーチー氏を国家元首とするため「国家顧問」新設の新法制定を主導した功労者。軍部との対立が新たなテロを誘発することへの懸念もあるようだ。

そのうえで、ゲルポート氏は「有権者から選出された議員は現在の非民主的な憲法下であっても必要な改正を行うことができる。今すぐに、この国の変革に取り組むべきだ」と主張。NLDが補選で退潮傾向にある中、来年の総選挙後では遅い、と締めくくっている。

少数民族政党との連携欠かせぬ

ゲルポート氏が提案するような選挙法改正を実現し、仮に軍人議席を削減できたとしても、単独で4分の3を確保できていないNLDには、憲法改正に賛同する友党を増やす必要がある。2月5日には国軍出身のトゥラ・シュエマン前下院議長が憲法改正を掲げる新党「連邦改善党」(UBP)の設立を選挙管理委員会に申請した。

軍政時代に序列3位だったシュエマン氏はスーチー氏と近く、スーチー氏にこわれて現在は議会諮問機関「法務と特殊事象に関する委員会」の委員長を務めている。シュエマン氏の影響力で軍部の切り崩しを狙う思惑もあるようだ。

一方で、真の民主化には、少数民族を代表する小政党との連携も不可欠だ。多数の少数民族との和解を進めることで民主化進展にもつながる可能性がある。

今回の憲法改正委員会の設置について、米国政界では顕著な動きや反応はない。ただし、米国務省は2月15日、ロヒンギャ避難民を中心とする人道支援として新たに6000万ドルを避難先のバングラデシュに提供すると発表した。70万人を超える大量のロヒンギャ難民が発生した2017年夏からの支援総額は5億ドル近くに上る。

また、米国務省は3月5日、今年の「世界の勇気ある女性賞」に、少数民族カレン族の人権擁護団体カレン女性組織(KWO)のキュニア・ポー事務局長を受賞者の一人に選出した。授賞式にはポンペオ国務長官が出席し、メラニア・トランプ大統領夫人がスピーチで栄誉をたたえた。

ロヒンギャ問題をめぐるミャンマー政府への国際的な批判はおさまっていないが、一方で民主化を後押しする動きも続く。こうした中で、スーチー氏の政権が憲法改正を達成できるかに、世界が注目している。